最后一个“断点”是如何打通的（法治头条·调查研究）

“中远两湾城”的沿苏州河步道修整一新。
　　施勤毅 巨云鹏摄影报道

　　党的二十大报告提出，发展全过程人民民主，保障人民当家作主。

　　基层民主是全过程人民民主的重要体现。发展基层民主，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，有助于保障人民群众依法管理自己的事情，创造幸福美好的生活。

　　本期推出的调查报道，介绍上海市在推进黄浦江、苏州河岸线公共空间贯通开放、改造提升工程中，从习近平新时代中国特色社会主义思想中找方法、找思路，抓住党建引领下的自治、法治、德治共同发力这个关键，充分发挥全过程人民民主，得到了大多数居民的理解和支持，打通了苏州河岸线贯通开放最后一个“断点”。这一生动实践，具体诠释了全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的民主，同时也是破解基层社会治理难题的一把“金钥匙”。

　　——编者

近年来，上海市牢记习近平总书记嘱托，践行人民城市理念，坚持“把最好资源留给人民”，持续推进黄浦江、苏州河岸线公共空间贯通开放、改造提升工程，实现还岸于民、还水于民，让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

“一江一河”沿岸工厂企业众多、住宅小区林立，主体多样、权属关系复杂，贯通开放的难度很大。苏州河42公里岸线，60多处“断点”，每一处背后，都有棘手的问题。坐落于苏州河畔的普陀区“中远两湾城”是其中最后一个被打通的“断点”，也是最难的一个“坎”。

这个上海内环线以内最大的纯商品房住宅小区，拥有1.1万余户居民、5万常住人口，分属4个居委会。苏州河有1.69公里的岸线位于这个超大型小区内部，要实现贯通开放，必须得到小区业主的集体同意。2020年，这段岸线贯通工程启动之初，小区居民中有人担心岸线对外开放后，外面的人随便进出，小区不安全；有人觉得房价会受影响，给业主带来直接经济损失；还有人认为，把原本属于小区居民的岸线使用权让渡给其他市民根本不可能，除非政府出大价钱购买……各种质疑、反对纷至沓来。按照有关法律规定，改造开放这段岸线需要2/3以上业主同意。这也就意味着，至少要征得8000多户、3.75万居民的理解和支持，工作难度之大不言而喻。

区委、区政府和街道党工委认识到，光着急不管用，还是要从习近平新时代中国特色社会主义思想中找方法、找思路。他们抓住党建引领下的自治、法治、德治共同发力这个关键，充分发挥全过程人民民主，得到了小区大多数居民的理解和支持，打通了苏州河岸线贯通开放最后一个“断点”，按群众的想法办好了群众的事，靠群众的力量解开了群众思想的结，最终让群众得了实惠。

　　党建引领把制度优势转化为治理效能

党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制在基层凝聚起强大合力

习近平总书记强调，“发展社会主义民主政治关键是要把我国社会主义民主政治的特点和优势充分发挥出来”。坚持党建引领一直是上海基层社会治理的鲜明特点。在推进苏州河“中远两湾城”段岸线贯通开放工作中，普陀区把党建引领与严密组织体系结合起来，通过“一轴多网”党建格局，更好地打通了服务基层的“神经末梢”。

严密的组织体系，是我们党的优势所在、力量所在。在区委统一领导下，区级层面成立项目推进领导小组和工作专班，统筹街道、条线、社区各方力量集中攻坚。街道层面成立中远片区联合党委，由多名街道负责人担任联合党委书记、副书记，更好解决4个居委会各自为战、力量分散等问题。小区内成立多个楼群党支部、楼内党小组，形成“三级联动”组织体系。党组织统筹力的充分发挥，让各种资源和力量有效整合、握指成拳，形成了强大合力。

一个党员，一面旗帜。“中远两湾城”有2100多名党员居民，虽然只占小区居民总人数的4.2%，但党员示范带头发挥了重要的引领作用。

80多岁的老党员陈步君注意到，其实并非所有人都反对，但持支持意见的居民在楼组微信群里很少发声。于是，他就联合楼组党员共同起草了一封“致‘中远两湾城’全体共产党员”的倡议书，引发社区内乒乓、摄像、侨之家等各种群众团体的积极响应，更多的党员主动当起了政策讲解员、宣传员，更多的居民在朋友圈转发倡议书，越来越多的人从最初的抵触到开始主动了解这次沿河空间综合改造。

“中远两湾城”还以社区治理党建平台为载体，组建由法治干部、专业律师、社区调解员等参与的党员先锋队，定期召开党员骨干、“德治带头人”、“法律明白人”通气会及培训会，带动广大居民在积极参与社区民主实践中理解“一江一河”贯通对全市人民的重大意义，把“大道理”和“小道理”结合起来，推动大家以实际行动支持市委、市政府为全市人民办的这件大好事。

党员带头示范、穿针引线，小区里正面的声音越来越响，理解和支持的居民逐渐增多。2019年底，第二居民区党支部做过一次民意调查，1000多户人家中，同意的只有100多户；2020年初，区政府组织座谈会，绝大多数居民心存疑虑，很多居民坚决反对；但到了2020年底，“中远两湾城”召开业主大会投票表决，同意率达到占建筑物总面积比例、占业主总人数比例两个近80%。

党建引领这根“绣花针”穿起了基层治理的“千条线”，让党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制在基层凝聚起了强大合力。

　　自治、法治、德治融合让各方声音能够有序表达

最大限度地把居民群众发动起来，更广泛更充分地参与到民主实践中去，把“众口难调”变成了“众望所归”，把“秩序感”融入“烟火气”，画好最大“同心圆”

党的二十大报告提出，积极发展基层民主。完善基层直接民主制度体系和工作体系。完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。上海市在探索“超大城市基层社会治理新路子”的实践中，始终注重发挥自治强基、法治保障、德治教化相辅相成的作用，努力打造全过程人民民主最佳实践地。

人民参与民主实践越广泛，意愿表达就越充分。“中远两湾城”有96幢住宅楼、1.1万余户居民、5万常住人口，对这样一个超大型小区来讲，“众口难调”是常态。工作专班通过自治、法治、德治“三治”融合，最大限度地把居民群众发动起来，更广泛更充分地参与到民主实践中去，把“众口难调”变成了“众望所归”。通过组织宣讲会、建立接待点、开设直播间、举办开放日等多种形式，构建起多样、畅通、有序的民主渠道，群众意愿得到充分表达。在居委会门口和社区服务中心设置“心愿墙”，方便居民随时讲诉求、提意见。聚焦居民反映突出的共性问题，连续推出“改建后步道还属于我们吗”“1.34亿元对价资金能做什么”等13个小视频，推送至街道微信公众号、社区居民微信群等，深入细致做好宣传解释。对五花八门的个性问题，采取联合接待方式，由区各有关部门和专业人士进行一对一解答。围绕居民普遍关心又意见不统一的问题，先后召开13场业主磋商会，大到沿河楼栋安全怎么保障、让渡权利怎么补偿、步道后续怎么管养，小到空间隔离如何既美观又方便、步道如何既实用又能与小区整体风格融为一体、路口车辆怎么停、灯光如何打、两旁种什么树栽什么花等各种问题得到充分沟通协商，尽可能取得一致意见。通过各种征询表、意见箱、电子邮件等，先后征集到居民意见建议2000余条，工作专班一条一条进行梳理，分门别类提交给有关职能部门和专业设计单位加以解决，光步道的设计方案就先后改了10多稿。到后来，沟通越来越顺畅，群众越来越满意。居民说，这么短的时间里，就看到当初提的意见都落实了，感到自己的意愿不仅能充分表达，而且能有效实现，最初是心存疑虑，现在是心服口服。

全过程人民民主离不开全过程法治保障。众人的事情由众人商量，不仅需要畅所欲言、各抒己见，而且需要理性有度、合法依章。把“秩序感”融入“烟火气”，才能画好最大“同心圆”。街道党工委邀请政府法律顾问和有关职能部门法务专家组建专门的法治保障团队，全程参与街道和相关部门围绕改造项目召开的各种研讨会、座谈会、推进会等，及时提供专业指导和法治支撑。所有向业委会和居民出具的书面材料，都事先经过法治保障团队的专业评估把关，确保内容合法、程序合规、用语规范，最大程度减少后续可能产生的复议或诉讼风险。小区居民强烈反对、心理上最过不去的一道坎就是把沿河封闭空间视作了自家“客厅”：我自家的客厅不用别人装修，也不会对外人开放，再破再烂自己用着安心。“想为群众办好事”与“群众觉得是好事”有时存在落差。法治保障团队就依据民法典关于地役权的有关规定，创新性地研究提出借用“公共地役权”法理概念的思路，形成在权属不变的基础上，给予小区业主合理补偿以实现使用权开放共享的解决方案，并将政府对价补偿存入“中远两湾城”维修基金账户，实现了既维护业主权益又兼顾公共利益的“双赢”。全过程人民民主是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的民主。在众说纷纭、莫衷一是时，让法律站出来“说句公道话”，群众感到信服，工作专班也觉得更有底气了。

真民主、好民主，就是要切实调动人民群众积极性，充分发挥群众主体作用，真正实现“人民的事人民管，人民的事人民办”。聚焦“中远两湾城”时代变迁和苏州河“前世今生”，街道党工委公开招募一批百姓宣讲员，制作12组情景党课微视频，挖掘有专长、有影响的社区达人、能人、热心人组建社区“智囊团”，请率先签约的“德治带头人”现身说法，让群众来做群众工作。小区摄影队到其他已经贯通的苏州河沿线拍美照，上传社区居民微信群，带领大家一道展望岸线贯通的美好画卷。很多老居民翻出多年积攒的摄影作品在小区办展览，唤醒“一家人”记忆。街道党工委在“中远两湾城”有针对性地打造苏州河步道“小湾豆”系列文明实践阵地，引导居民积极参与岸线开放、景观设计等社区事务讨论，争做爱湾、护湾、研湾的“小湾豆”。通过集思广益，苏州河“中远两湾城”段岸线精心打造了“苏河中远十景”，小区居民投入了极大的热情，每一景的名字都是居民自己起的，宣传照和小视频都是居民自己拍的，一些“软装饰”也是居民自己设计的，在共建共享美好家园中进一步增强了认同感、归属感和责任感。现在，“中远两湾城”的居民遇到问题，第一反应不再是抱怨和抵触，而是通过身边的“红色议事厅”、触手可及的社区小程序等及时提出自己的想法和建议，“社区是我家、善治靠大家”的良好氛围越来越浓。

　　让基层民主实践落到实处

站在群众立场上，帮大家把“大账”“小账”一笔一笔算清楚，大家关注的焦点不再是“要不要贯通”，而是变成了“我们要实现怎样的贯通”

民主是用来解决人民需要解决的问题的。全过程人民民主之所以最广泛、最真实、最管用，就在于把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。“中远两湾城”推动苏州河岸线开放没有就事论事，而是把工作着眼点和着力点放在了为居民群众办实事、解难题上。

不安全，是小区居民最担心的一个问题。“中远两湾城”给沿河步道所有出入口都安装了智能门禁，在河道沿线布控数十个高清摄像头，24小时实时监控，并接入区城运中心，确保一旦有突发情况能够及时迅速处置。岸线开放后，小区的安全不仅没受影响，反而进一步增强了。

小区最早建成的一批楼房各种设施开始老化，147号楼就是其中之一，两部电梯状况频出，亟须大修，但维修价格不菲且保质期不长，业主们都希望早日更换新的电梯。当时正值新老物业公司交接过程中，加之147号楼可以动用的维修基金不足以更换两部电梯，事情就被搁置了。业主们担心电梯安全心急如焚。居民区党总支得知这一情况后主动介入，牵头业委会、业主代表、物业公司和街道有关职能部门一道开专题磋商会，研究确定了维修、更换“两步走”方案，又跟电梯公司协商换梯费用分期付款的方式，解了居民燃眉之急。后来，社区在推进其他自治项目时，147号楼的居民都成了坚定支持者和积极参与者。

小区里建得比较早的一批儿童乐园设施破损严重，孩子们玩耍安全隐患很大，居民翻新儿童乐园的愿望很强烈。但新的物业选聘完成后，需要动用公共维修基金的项目很多，儿童乐园改造的优先等级不高，很难在短时间内实现。

为此，居民区党总支牵头各有关方面成立项目推进专班，发动辖区单位和居民通过众筹方式筹集资金8万多元，将儿童乐园整修一新，并强化了寓教于乐的内容，受到家长广泛好评。

通过一个个具体问题的解决，居民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续了，基层民主实践也更鲜活、更生动、更管用了。

为群众办实事、解难题，关键是用心用情。习近平总书记指出：“要面对面、心贴心、实打实做好群众工作，把人民群众安危冷暖放在心上，雪中送炭，纾难解困，扎扎实实解决好群众最关心最直接最现实的利益问题、最困难最忧虑最急迫的实际问题。”“中远两湾城”工作专班坚持站在群众立场上说话，把工作做到群众心坎上。300多名区和街道的机关干部下沉，跟居委干部一道“包楼到户”“挂图作战”，以设摊、上门、电话等多种形式全覆盖听意见、作宣传。

在跟群众沟通的过程中，不一味讲大道理，而是站在群众立场上，帮大家把“大账”“小账”一笔一笔算清楚。“一江一河”贯通开放是市委、市政府造福全市人民的一件大好事，对“中远两湾城”居民来说，也是改善居住环境、提升生活品质的大好机会；这1.69公里岸线本来人流量就不大，开放以后外人进出也不会很多，最终受益的主要还是“中远两湾城”的居民；原来的河道围栏都很旧了，要修就得动用小区维修基金，现在政府出资改造提升，贯通以后环境好了，房价说不定还会涨……居民们感到这些话都很朴实，说到了大家的心坎上，仔细想想，确实是这个道理。慢慢地，越来越多的人认识到，从全市层面，从整个小区，从自家利益，这都是一件何乐而不为的大好事，大家关注的焦点不再是“要不要贯通”，而是变成了“我们要实现怎样的贯通”。

正是靠着这样面对面、心贴心、实打实的群众工作，在一个一个具体问题的解决中，赢得了群众一票一票的支持，把“群众的事情要和群众商量着办”落到了实处。岸线开放后，小区环境变美了，居民生活品质提升了，原本担心的很多情况都没出现，不少实际困难得到了解决。“设计方案里有我的理念”“我为全市大局作了贡献”“我们的希望、期盼和诉求，有地方说，说了有人听，听了有反馈、能落实”，在日常生活中充分行使民主权利，小区居民从心底里乐开了花。

■后记

“中远两湾城”推进苏州河岸线贯通工程，居民由最初的不理解变成最终的幸福指数激增，关键密码就在于在基层实践中坚持和发展全过程人民民主，把人民意愿的充分表达、有效实现贯穿始终，把群众的全过程参与落实到工作的各个环节，聚焦人民对美好生活的向往，立足解决群众最需要解决的现实问题，最终体现到让群众受益、得实惠上，让“全链条、全方位、全覆盖”的特性、“最广泛、最真实、最管用”的价值取向在基层实践中得以彰显。这也告诉我们：全过程人民民主深深扎根于基层沃土，有力指导着治理实践，在提升社会治理现代化水平的伟大实践中，这一重大理念最可靠、最管用，最有力、最有效。

版式设计：汪哲平

　　《 人民日报 》（ 2022年10月27日 15 版）