江苏：以人为本 建设有温度的品质城市

□□ 记者 白雪 刘春

2022年我国常住人口城镇化率达65.2%，江苏常住人口城镇化率达74.4%。城市已进入由大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重的发展阶段。在存量时代，城市到底需要注入什么？如何实现可持续的城市更新，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感？会场内外响起热议声。

授权地方试点，

推动市场力量深度参与

环境污染、交通拥堵……我国城镇化快速发展进程中也出现了一些“城市病”，需要通过城市更新行动逐步解决。此外，随着我国建设水平快速提升，老城区与新城区的规划建设标准存在较大差距，也需通过城市更新行动提升人居环境的均好性。

全国政协委员、省政协副主席、省住房和城乡建设厅厅长周岚调研发现，从当前各地实践情况看，城市更新项目大多数还是以政府推动为主，市场力量参与不足，这影响着城市更新行动实施的可持续性。堵点主要集中在两方面：一方面，市场力量介入城市更新项目实施的难度较大，相较净地出让的房地产开发，城市更新项目往往实施周期长、盈利低，即期资金平衡难；另一方面，地方政府推动城市更新工作受到制度约束，现行的制度规则不能适应建筑类型众多、产权构成复杂、群众需求多元的城市更新实践要求。

周岚建议，在国家城市更新立法和其他上位政策出台前，由国务院授权地方政府综合试点。通过综合试点授权，支持地方政府制定适用于城市更新复杂情况下有利于激发市场活力和社会参与的土地、产权、规划、建筑、消防、审批、资金等领域的破题路径，为国家立法提供先行先试的可复制、可推广经验的实践基础。同时，她认为需探索政府自上而下引导和市场自下而上参与的可操作路径。

推动城市更新可持续，钱从哪儿来是一大难题。周岚建议，鼓励市场力量参与城市更新，实施建设运营一体化。支持参与更新的经营主体提高物业持有比例和期限，以长期运营收入平衡更新改造的投入，推动开发主体由“一蹴而就的房地产开发商”转变为更新地区的长期运营商。

当下，我省各地正积极推进城市更新，在实践中探索可持续的更新模式。无锡市住建局局长陈雪峰介绍，无锡探索城市更新统筹平衡机制，立足更新区域基础条件，实施“更新基金+项目投入+产业导入”，实行产融互动、产城一体，实现“更新一点，繁荣一片”。古运河公园及梁溪河综合整治等项目，在片区更新中着力拓展优化商业、产业发展空间，致力提升运营附加值，为城市更新持续健康推进做出了初步尝试。

做好顶层设计，

更新中“见物见人见生活”

“城市更新工作正逐步深入，但国家层面尚没有明晰的顶层设计，政府部门、社会公众、专家学者对城市更新的理解和认知存在差异。”全国政协委员、南京市政协主席王立平认为，亟须加强城市更新顶层设计，关注实践热点难点，吸收各地有益经验，尽快出台城市更新的宏观指导性文件，在广义狭义内涵、体制机制、政策规范乃至法律法规层面进行系统谋划，并与老城保护、历史文化保护等政策相衔接，推动国家、省、市层面全面统筹，引领政府、市场、公众多元参与，助力城市更新稳步有序实施。

王立平建议，健全与存量更新改造相适应的政策法规体系。比如，根据公共设施供给、招商引资、旧房拆除等因素，综合评定城市更新项目的公益性贡献，通过经营性开发量指标奖励系数弹性设定、创新土地出让年期约定和土地价款计算规则等方式，支持城市更新项目落地实施。

城市更新是一项系统工程，需聚力破解更新体系建设不够系统完善、资金渠道不够丰富多元、政策支撑不够精准高效等难题。全国人大代表，金陵石油化工有限责任公司党委书记、执行董事张春生建议，从国家层面制定专门的城市更新法，用法治思维和方式解决城市更新中的痛点难点堵点。需注重解决城市更新过程中的土地问题，改革招拍挂供地制度、完善不动产登记制度，明晰不动产权利人的权利与义务体系，建立健全共有产权登记制度和信贷、税收支持政策。另外，还要健全规划技术标准，使之尽快适应城市更新的特殊要求。

“城市更新不应仅限于建筑本身的更新，还有经济发展模式、基层治理方式、人民共同参与等全域更新。”南京市规划和自然资源局秦淮分局局长、秦淮区城市更新办公室常务副主任李建波认为，要从人的需求出发，在更新中“见物见人见生活”，建设有温度、有颜值、有人情味的品质城市。

加强规划引领，

保护历史风貌和城市肌理

“城市更新不仅是修补、修复，更要通过更新激活发展空间。”全国人大代表、南京图书馆参考咨询部主任刘忠斌认为，要充分用好规划“指挥棒”，在城市更新中保护好历史文化风貌和城市肌理，重视文化因子的保护传承和挖掘。更新地块要和周边古迹景点整体规划，相得益彰。通过城市有机更新，让沉睡在寻常巷陌的人文景观“苏醒”。

在王立平看来，城市更新在实践中最重要也最紧迫的是加强规划引领，理清城市更新的规划脉络。他建议从国家层面构建清晰明确、相对统一、便捷高效的城市更新规划引导体系，指导地方建立“总体规划—专项规划—控制性详细规划—项目更新方案”相互衔接的工作体系，既强调详细规划的法定性、专项规划的专业性，也要兼顾城市体检的针对性、项目实施的可行性，切实规范各地的规划编制和服务保障，推动城市更新可持续发展。

“不能片面地理解城市更新，如果采取简单化的拆建更新，将对许多历史城市、历史城区、历史街区造成严重破坏。”东南大学建筑学院教授阳建强认为，更新带给城市的不应是短期经济收益，地方政府应有综合思维，思考更新项目对经济、民生、社会等多方面的影响。通过科学合理规划，有效治理“城市病”，恢复城市活力。“高质量的更新能增加城市人文气息，让城市密布可看可逛的地方，拉动旅游经济，增强城市对人才的吸引力，推动产业转型升级。”他说，新时期城市更新尤其要强调以人为本，规划建设者应遵循“人民城市为人民”理念，以“规划主导、专家咨询、公众参与、社会监督”的实施机制，改善、优化公共空间，提升城市的居住舒适度。