抓实司法建议，“治未病”的广东探索

4月19日，广州，暴雨倾盆。

广交会展馆门口依然人头攒动。这是第133届广交会第一期的最后一天，来自全世界的采购商步履匆匆，抓紧最后几小时寻找商机。

十年前，广东省广州市海珠区人民法院曾向广交会提交过一份关于保证证据保全工作时效性的司法建议，得到了广交会的积极回复。

如今，海珠区法院的法官每年都要深度参与广交会期间的法律咨询、诉讼指引、纠纷调解等司法服务，全力保障广交会安全顺利举办。

“目前为止，今年广交会没有一起纠纷进入到诉讼阶段。”海珠区法院副院长李泳说。

万商云集，平安和谐。广交会既印证了世界各国对于中国经济发展的坚定信心，也展示着广东一流的营商环境和社会治理成效。

作为经济第一大省、常住人口第一大省，2022年，广东省民事案件连续高攀11年的情况首次出现了转机。

“转机”，不会是一蹴而就。工夫，一定在诗外。

万物生长之际，记者赶赴广东这一改革热土，从广州、深圳到佛山，5天时间，探寻广东法院如何精准“把脉”社会治理，开好司法建议“良方”；如何推进诉源治理，让矛盾化于未发、止于未诉。

　　治本之策

几张作为刑事案件证据的卫星图像引起了主审法官李冰的注意。2015年以来，北江河道逐年发生的变化肉眼可见——河道中心洲地形改变明显，小沙洲消失，植被破坏严重。

北江，珠江流域第二大水系，流经清远、佛山等地，是广东最重要的河流之一。

佛山市顺德区人民法院刑庭副庭长李冰在审理林镜泉等16人涉黑附带民事公益诉讼案时提出疑问：不法团伙非法大肆开采河砂，生态环境损毁如此明显，负有日常巡查和监管责任的部门为何视而不见？除了被查处的“关系网”“保护伞”，北江流域的生态环境监管是否还存在一些漏洞？

2021年，佛山市中级人民法院和顺德区法院均根据此案向广东省北江流域管理局发送了司法建议书，就加强北江流域水资源保护、河砂开采源头综合治理等提出建议。

“写一份司法建议不比写一个判决轻松。”参与起草建议的法官梁慧仪说，“我们虽说是从司法角度提出监管建议，但也要了解行政监管工作的相关流程，站在被建议者的角度提出建议，让建议更有针对性和可操作性。”

“建议建立健全采砂监理、驻点管理、采砂视频实时监控等制度”“建议充分利用无人机、GPS卫星监察等巡查方式”“通过异常指标预警机制，构建全时段监管体系”……不空泛、不抽象，条条建议都能在日常工作中找到落实落细的有效载体和具体抓手。

很快，流域管理局发来关于整改措施的复函：“我局深入开展警示教育，全面排查整改突出问题，建立健全制度机制，扎实推进以案为鉴、以案促改、以案促治。”

复函称，一场协调各个部门、以打击河湖非法采砂为重点的专项整治行动正在整个北江流域开展。

2023年，佛山法院新收非法采矿、非法采砂等环境资源案件下降明显，全市第一季度环境资源类案件新收案件量同比下降25%。

“广东法院平均每审结5个涉黑恶案件就发出1份司法建议。”广东省高级人民法院研究室副主任何秋芳告诉记者，广东法院与公安、检察、自然资源、文化旅游、市场监管等十几个行业监管部门均建立了双向反馈机制，不断加强司法建议的督促管理。

习近平总书记指出，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。

2012年，最高人民法院印发《关于加强司法建议工作的意见》的通知，要求人民法院进一步增强司法建议工作的自觉性，切实提升司法建议工作水平。

最高人民法院院长张军在最高人民法院学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育动员部署会上强调，要切实找准落实党中央重大决策部署、服务国家重大战略实施的切入点、结合点，不仅通过个案审理抓末端、治已病，还要延伸审判职能抓前端、治未病，以能动司法展现人民法院的担当作为。

解决案件是“治标”，深入探究案件背后的社会问题才能“治本”。

“司法建议是更高层次的审判。”广东高院研究室主任梁展欣表示，广东司法建议工作起步较早，通过十余年实践完善，目前已形成了办案与建议同步推进、规范与激励两手并举、跟踪与反馈双向结合等工作机制。

2020年至2022年，广东省法院针对审执工作中发现的行业监管漏洞、社会治理薄弱环节等共发出司法建议8711份，收到反馈6364份，反馈率73.1%，转化为被建议单位的相关规范性文件或整改行动方案1972份。

　　利民之举

银行卡交易对账单上的一枚小印章，事关诉讼证据。

深圳市宝安区人民法院西乡人民法庭庭长杨继周发现，这项民间借贷纠纷案件中最常见的证据，近年来多以不符合证据规定的打印件形式出现。究其原因，是银行近年来大力推广自助打印柜员机，忽视了银行流水账单的证据功能。

“银行只需推出一个小举措，就能解决群众的大问题。”杨继周说。

2022年10月，深圳市中级人民法院向深圳银保监局发出司法建议书，建议银行设置流水账单防伪标识、延展电子账单账期、主动为群众提供盖章服务等。

仅隔几天，深圳银保监局立即向辖区内12家各类型银行发送调研通知，并与法官进行深入沟通。30天后，深圳中院收到复函，辖区内银行均按照相关建议完成了整改。

为何司法建议的落实落地能有这样的“深圳速度”？

在深圳法院发出的司法建议书中，末尾通常会有这样一句话：“以上情况和建议，请予以研究处理，并将处理结果于60日内函告我院。”

60日，是深圳行政机关处理司法建议的“最长审限”。

2020年4月，深圳市委办公厅印发《关于加强人民法院司法建议工作的意见》，这是全国首次以地方党委名义专门出台支持法院司法建议工作的规范性文件。

意见明确规定，被建议单位应当自确认收到法院司法建议之日起两个月内做出相应处理，并书面回复人民法院，不采纳的应当书面说明理由。

自此，党委领导、法院负责、部门协同、多方共治的司法建议工作格局在深圳逐渐构建完善。

强有力的落实问责制度，也是深圳出台该意见的一大亮点。意见规定了被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，人民法院可以将相关情况通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或行业自律组织等。

“我们着力构建规范化的反馈沟通机制，确保司法建议的内容有价值、可执行、有效果。”深圳中院研究室主任黄振东表示，深圳法院通过构建前置征询机制、健全常态跟踪机制、建立跟踪管理和质量评查机制等，切实释放司法建议的功能价值，防止司法建议流于形式。

利民之事，丝发必兴。捋顺流程、明确机制后，一份份聚焦民生福祉、贴近百姓生活，提升社会治理水平的真正“良方”被开出——

针对手机恶意应用软件获取个人信息、乱扣费现象，深圳中院向国家工信部发出司法建议。国家工信部采纳建议并在全国开展手机软件恶意扣费专项整治；

针对城市中油烟扰民的情形，深圳市龙岗区人民法院在发出环境保护禁令的同时向政府职能部门发出司法建议，推动油烟扰民综合治理；

针对快递柜未经收件人同意“超时收费”等现象，深圳市南山区人民法院向相关公司发出司法建议，推动公司主动保障消费者知情权和选择权；

……

发出有回音，落地见实效。近三年，深圳两级法院共发出司法建议书844份，年均回复率达到92%，较之前提升38个百分点，其中建议对象为行政机关的回复率达99%。

　　法治之维

司法建议切中时弊，往来复函滴水不漏，类似纠纷却仍然频发，哪一步出了问题？

曾经有一类案件最让广州互联网法院副院长邵山头疼：部分互联网金融借贷产品利率展示信息模糊不清，少数小额贷款公司与助贷机构的合作过程中存在核心风控业务外包、违规收取服务费用、信息披露不完整、忽视数据安全等现象，因此产生的金融借款逾期违约纠纷层出不穷。

在审理涉及金融产品案件的同时，广州互联网法院总结背后存在的共性问题，向16家金融机构、小额贷款公司、行政机关等主体提出风险防范建议23份，促进了金融借贷产品的合法依规。

但互联网金融借贷纠纷仍有着巨大的存量。

“金融借款违约是个综合复杂的社会问题。”邵山表示，大量的互联网金融纠纷存量已经影响到该行业的健康发展和社会诚信体系的建立。

也许站在金融产品经理的角度会更容易理解：当互联网金融借贷产品的收益远覆盖其不良率产生的司法成本，金融机构有什么动力从司法合规的角度改良产品？

想要从源头上减少诉讼增量，司法建议还需要“配套工程”。

如果从金融机构易于接受的角度出发，把司法建议设计成填入要素就能智能生成的“产品”行不行？

广州互联网法院通过对46家金融机构60个金融借贷产品共67000件案件的分析，围绕通用合同文本中的主体、管辖、标的、送达、存证等提取了40项要素，通过全链条要素标准化解决合同条款合规情况参差不齐的情况，从源头预防和减少纠纷。

法院还研发了数字金融产品纠纷隐患评估模型，以34项指标对金融产品进行全方位“问诊”，当事人在线一键即可获取“隐患诊断报告”和司法改进建议。

这些互联网金融治理策略的创新不是标准的法律文书，却同样承担着网络空间治理建议的重要功能。

推行后，广州互联网法院金融纠纷诉讼受案数量连续三年降幅超30%。2023年第一季度，金融借款、小额借款受案仅为874件，同比下降51%。

成立四年多以来，广州互联网法院发出司法建议92份，收到回复86份，反馈率与反馈采纳率分别为93.5%和100%。

在这不足百份的司法建议背后，还有大量与社会治理相关的创新举措未被统计在内。

电商交易、知识产权保护、金融监管、网络借贷、网络直播、平台治理、信息安全……哪些领域易出现苗头性、倾向性问题，人民法院的司法建议就跟进到哪里。

“要用法治思维洞察涉网纠纷背后的社会关系和行业生态，汇聚社会多元力量参与数字产业协同治理，绘制社会多元共治‘同心圆’。”广州互联网法院副院长田绘说。

“司法建议能否被采纳、落实，关系着法官发出司法建议的内生动力。”在梁展欣看来，更高质量的司法建议，意味着更高质量的社会效果。

如何提升司法建议的针对性、精准度？

“可能我们还是要走出法院的视角。”梁展欣表示，个案审判只是线索，挖掘类案共性，通过司法建议反馈问题、推进整改，才能有针对性地化解社会治理问题中的矛盾隐患。“广东法院最近在考虑推行司法建议调研前置制度化的工作，贯彻落实好党中央关于大兴调查研究的重大决策部署。”

　　未来之路

绿荫环绕，虫鸟和鸣。广州天河区某小区内一片静谧景象。很难想象，几个月前，这里险些酿成一起群体性纠纷。

小区业委会选定了新的物业管理服务商，旧物业却因前期投入大量资金和部分业主拖欠物业费而不肯离场。新旧物业服务商在小区对峙，矛盾纠纷一触即发。

这起涉及上百住户的纠纷最终通过广州市天河区人民法院的“庭所共建”机制解决。尽管案件并未进入审判程序，但矛盾是实实在在发生的，深度参与案件诉前联调的法官孙玉波还是决定就此案暴露出的管理和沟通问题，向小区业委会和辖区居委会发出司法建议书。

“希望司法建议的范围能够尽量涵盖社会生活的各个层面。”孙玉波说。

司法建议的覆盖范围如何继续拓宽？如何激励法官发挥能动司法，参与社会治理？司法建议工作怎样落实落细？

采访中，许多法官也提出了在司法建议工作中遇到的瓶颈问题——

“外地党政机关、企业、社会团体对司法建议的反馈落实情况不理想，如何使其转变观念？如何跟踪催办？”

“跨行政区域、跨层级发送司法建议，前期难沟通，后期难回访！”

“司法建议发出后是否需要向社会公开？有何标准？”

“能否建立全国统一的司法建议信息管理平台，让司法建议的关键词、地域、回复情况一键可查，成为社会治理的可视化‘晴雨表’？”

……

司法建议是司法领域中的“小切口”，做的是社会治理的“大文章”。

广东高院院长张海波表示，接下来，广东法院将做实学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，把司法建议作为新时代人民法院主动参与社会治理、发挥司法职能作用的重要工作，通过办理一案、治理一片，真正把法治落到实处，落到基层。

“要坚持问题导向，针对经济社会发展中涉及国家安全利益和社会公共利益、社会风险、行业监管、民生保障、弱势群体保护等方面存在的普遍性问题和突出问题，进行深入调研分析，提高司法建议的针对性和实效性，做到民有所呼、法有所应。”张海波表示，下一步，广东法院将加强统筹部署，制定司法建议提质增效办法，建立全省法院司法建议统一的管理平台，把司法建议工作与审判工作一体开展、一体推进，并纳入党委主导的社会治理工作体系，充分发挥司法建议推进法治广东建设、提升社会治理效能、保障和改善民生的积极作用。同时，广东法院将在强化反馈办理、司法建议宣传等方面加大力度。“形成全社会对司法建议的普遍尊重和广泛认可。”张海波说。（乔文心）